近段时间，全国相继发生多起重特大安全事故，损失惨重，教训深刻。人们不禁发问，恶性事故何以频频出现？面对其中一系列偶发因素，现行的风险防范、控制和分担机制需要怎样变革？如何有效减少“风险健忘症”的发生？

当前，城市、企事业单位和普通百姓在风险管理服务方面的需求迅速增长，如何营造更加安全、稳定、和谐的社会环境已成为国家及广大城市“十三五”规划设计的重要内容。

重视城市风险的重要性

大家的城市面临越来越复杂的风险状况。社会学家普遍认为，人类已经进入了风险社会，这里并非特指一种全新社会形式的出现，而是重在强调与传统社会“相对稳定”的状态相比较，现代城市面临更严峻的风险挑战。

静态上看，城市集聚了整个社会更多的资源和财富，而这些资源与财富的创造或流动过程中，自然地将伴生更多的风险。当然，这其中并不是简单的线性关系，风险状况与城市的发展阶段有很大关系。动态上观察，随着科学技术和政治文明的进步，城市的发展面临前所未有的机遇，比如移动信息技术、共享经济模式和社会多元治理理念等。但是，城市社会的急速转型将产生前所未有的危机。例如，传统社会中的存量风险（如自然灾害和意外事故等）继续保持，并由于城镇化的快速发展可能形成更大危害。而现代社会中，由于人和制度所造成的增量风险，如利益冲突、组织缺陷与责任风险等显著增加。因此，大家所看到的矛盾是，从计划和约束状态下获得（追求）极大发展与自由的人、社会和市场，会因为风险出口的缺失（包括制度、机制、能力和方法上的缺失）或缺少风险转移的渠道，而面临着背负更大风险、更多风险的可能性。这是一对矛盾，并且还将在一个较长的时期存在。

以中国的城镇化发展为例，过去20多年，大家的城镇化以每年约1%的速度增长，城镇化率已达到55%。但要是以户籍人口来看，大家的城镇化率只有约38%左右。这种反差之下所隐含的风险常常为人们所忽视。

从“0到1” 建立城市风险管理新机制

大家的城市已经发生了“某种程度”的显著变化。今天城市的产业结构、社会关系、资源状况、管理方式和组织运行等与十年或三十年前相比，其“新陈代谢”的方式和特点已大不相同。但就如何应对城市风险的观念、制度、技术和方法主要采取的还是安全应急的思路，也就是在从“1到N”的既有轨道上水平渐进。这其中的一个显著标志是，城市安全管理上的从属性、事后性、运动式和行政式的特点变化不大。与错综复杂的城市现状相比，如何能够从安全应急的思维扩展转化为风险管理的全面视角，如何能够做到风险管理与城市发展并重、全面参与风险管理以及内外部同等重视风险管理，是城市管理从“0到1”的本质变化及要求。

新形势下，城市建设和发展面临各种风险，需要与时俱进建立城市风险管理新机制。而目前存在的突出问题是：政府和社会还缺乏风险意识及紧迫性，有回避和否认风险状况的现象发生；风险管理体系不够健全，缺乏顶层设计与协调配合；尚未对城市风险开展系统性的识别、分析和评价，缺少数据、信息和对基本规律的把握；过度依赖行政管理和财政手段，还没有建立科学的城市风险分担机制；在“风险分散管理、责任集中承担”的旧模式下，政府往往成为整个城市风险的承担者；忽略了市场机制——专业风险管理机构和保险的作用等。

在这样的背景之下，大家提出了建立“城市风险管理服务体系”的构想。这里提出“体系”的原因表现在两个方面：第一，依据风险现状，完善城市风险治理制度。即要有适合的组织、主体、机制、目标、监督考核等。第二，依据风险状况，形成更加科学的风险管理方法和工具。这一部分强调的就是要开展专业的风险评估、风险处置和包括保险在内的风险转移。

开展城市风险管理的建议

第一，通过立法和制度建设，使城市安全风险管理范围做到全覆盖。从内容上，现代城市安全不仅要覆盖传统的工业生产领域，更要重视现代服务业和社会生活领域；从对象上，城市风险管理不仅要重视外部的城市社会风险，更要重视内部——城市政府自身的风险，这其中包括城市政府在决策、建设和管理等过程中的风险思维；从机制上，除传统的条线组织管理模式之外，建议政府设立最高风险管理长官及委员会制度，加强跨行业、跨部门横向合作，重视以社区等基层单位为末梢的城市风险服务网络建设。

第二，城市风险管理公共化。要把风险管理作为城市管理工作中的重要组成部分，明确政府各个有关部门，以及社会和市场各个方面角色，改变城市风险管理责任由安全应急部门一家扛，或政府部门一家担的现状，使城市风险管理多元治理的公共性体现出来。

第三，城市风险管理服务专业化。要建立健全城市的安全风险管理机制，要以政府购买服务的方式，聘请城市风险管理顾问，要让风险管理专业机构参与城市风险管理和服务。

建议调整计划体制下形成的“一揽子”行政管理方式，需要注重协调运用经济和社会手段，调动各方面的资源共同应对城市风险。要在宏观上把握城市风险管理的相关政策和提供必要的公共服务，实现向公共服务型政府职能的转变。

第四，城市安全风险管理责任分散化。建立机制，促使城市将地方重要行业、领域、人群以及社会公众关注的安全问题等一些重要风险事项，采取招投标等方式，委托专业化的企业进行承担，建立相应的保险机制分散风险，控制损失分担成本。

政府应当是城市风险管理的主体，但是，政府不应成为整个风险的承担者。一旦出了事故或灾害，由政府全部来进行管理并承担全部损失的做法不利于社会主动规避风险和提高管理风险意识，也不利于提高政府风险管理的水平和能力。

第五，保险业应当不断提升参与城市治理的能力与水平。浙江财经大学金融学院副教授叶晓凌表示，作为一种有效的制度安排，保险具有普适性特征和内在协调功能，有利于减少社会的交易成本，激励和促进个人和组织从事生产活动。通过保险机制，不仅分散了风险、提供了经济补偿，而且可以在服务国家治理体系和治理能力方面发挥重要支柱作用，在更广泛的层面上为增进社会福利做贡献，成为政府改进公共服务、加强社会管理的有效工具。

大家的城市正处在巨变的轨道上。城市风险是挑战，也是机遇。从“0到1”，城市风险管理让城市建设和发展更有保障。城市风险管理服务体系建设是中国城市管理的一次革命，现代城市领导者们应该具备城市风险管理的意识和理念，推动建立“风险集中管理、责任分散承担”的新机制，努力实现政府、市场和社会多元合作的现代城市风险治理目标。